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[12]2000年后，民进党也是依据这部宪法上台执政的。

二是承诺办理审批机制。从社会主义市场经济不断发展对转变政府职能的必然要求来看，从广大人民群众当家作主对执政党和人民政府全心全意为人民服务的新期待新要求来看，从加强法治政府建设、创新社会管理对推进依法行政的内在要求来看，从监督制约权力、建设廉洁政府对行政体制机制改革的深层次要求来看，目前我国法律体系框架下的行政审批制度还存在诸多弊端，我国的行政审批制度改革还没有到位，存在以下突出问题：一是政府职能转变不到位，不该管的事没有完全放开，该管的事没有认真管好，特别是公共产品和服务提供不足。

例如，对电子口岸入网许可事项，由海口海关审批办牵头省商务厅等六个相关部门进行并联审批。在小政府、大社会以及弱政府、强社会的自由市场经济体制下，政府的审批职能最低、审批事项最少，所谓政府最好，管得最少;在大政府、小社会以及强政府、弱社会的计划经济体制下，政府的审批职能最强、审批事项最多，从火柴到钢材、从摇篮到坟墓无所不及。第四，研究制定网上审批的法规及标准，将网上审批纳入行政许可法律框架，从法律上对网上审批效力予以确认，明确网上审批过程中申请人及审批人员的权力和责任，完善电子签名、电子档案法规等网上审批相关法律配套。根据海南省政务中心的经验，加强行政审批制度改革中的电子政务建设，应当着力建设五位一体的电子政务平台：一是建设项目管理平台，将审批事项的集中管理、清理下放、集中审批等规范化、常态化;二是建设网上审批平台，将行政审批流程各环节的具体要求整合到审批平台中，实现按照审批实际情况定制审批流程;三是建设网上电子监察平台，实现对审批过程网上全程监督;四是建设网上办事平台，方便群众办事，使群众足不出户即可申请行政审批，咨询审批业务，查询办理结果或进展情况、存在问题及解决办法;五是建设政务公开平台，将群众关心的通知公告、政策法规、审批条件、程序时限等全部予以公开。三是重点项目联合审批会议机制。

尤其是行政许可法颁布后，政务中心在服务理念、服务内容、服务方式、服务领域、服务效能等方面，取得了突破性进展，成为地方政府的一个明星工程，成为方便群众和企业、服务社会、建设服务型政府的一个重要窗口和平台，对于推动地方经济社会发展起到了重要作用，深受群众的欢迎和好评。强化行政审批的政务公开。其实，计划使用已久，现实中除经济性内容外仍然普遍使用，且境外使用也较为普遍。

《城市规划编制办法》第15条规定，在城市总体规划的编制中，应当在城市人民政府组织下，充分吸取政府有关部门和军事机关的意见。规划间相互调整的过程，也是对上位规划的统合作用、下位规划的自治性进行反思和调整的过程，也是对规划体系所包含的不同价值序列重新认识和权衡的过程。综合性、具体化的程度相当的规划，就属于同位规划。例如，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》（2006～2010年）中规定，单位国内生产总值能源消耗降低20％左右。

《国务院关于加强国民经济和社会发展规划编制工作的若干意见》第八点规定，编制规划要充分发扬民主，广泛听取意见。[2]行政规划广泛应用于各个领域，逐渐形成了所谓的计划国家，依法律行政甚至为依规划行政所取代。

建议提出对土地治理整顿验收未合格或未验收的地区，以及对土地利用总体规划修编后未经审批的，城市总体规划仍暂停审批。一般而言，下位规划应根据上位规划来制定，但实践中却未必能和谐一致。后者规定，城市总体规划调整，应当按规定向规划审批机关提出调整报告，经认定后依照法律规定组织调整。[12]行政规划制定权的合理配置是一个关系行政规划的科学性与民主性的重要问题，笔者拟另文阐述。

[17]2．实现逆流原则调整的机制要实现逆流原则的要求，就有必要赋予下位规划的制定者参与上位规划制定的权利（提案权、替代方案提出权、共同决定权等）。强调各个机关之间的相互忠诚义务和合作义务是符合宪法和法律的精神的。[17]《宪法》第89条第14项、第108条。在调整上位规划与下位规划之间的垂直冲突时，应遵循整合原则和逆流原则。

但是，囿于行政机关收集信息的局限性、预测的有限性，行政规划不见得能很好地与现实的发展相契合。在这一诉讼中，法院可附带地审查州规划目的的合法性。

[16]后一规定没有区分强制性内容的变更与指导性内容的变更，而一律报请原审批机关认定。[27]但唯有通过协商解决，才更有可能获得双赢的效果。

更高参与程度较高的形式，还有参与起草、取得下级行政机关的同意、组成制定规划的共同组织等。从我国国家机构所施行的民主集中制的原则（《宪法》第3条第1款）来看，逆流原则是符合其在民主的基础上集中要求的。[5]原本作为其他规划制定依据之一的行政规划发生了变更，其他规划将不免与其发生冲突。乡镇可就认可建设基本规划的违法性而争讼，也可就上级机关以没有履行规划适合性义务为理由进行自治监督而争讼。编制城市分区规划，应当依据已经依法批准的城市总体规划。审批制度是防止规划间发生垂直冲突的事前调整的制度。

规划的过于稳定，必然导致规划与现实之间的脱离、规划之间的相互冲突和规划的虚化。同位规划的判断标准一般要看规划的制定主体的地位，如果制定机关的法律地位相同，则可能为同位规划。

行政规划具有综合调整功能，理应在内容上确保自身的合法性和科学性。但现实中，追求特色、造福一方是为官一任者的普遍心态。

[19]参见〔日〕成田頼明：《国土計画と地方自治》，载于《ジュリスト》第430号，1969年8月，第17页。[9]《城乡规划法》第48条第1款还规定，控制性详细规划修改涉及城市总体规划、镇总体规划的强制性内容的，应当先修改总体规划。

如果各个行政机关割据一方分而治之甚至相互掣肘，必然破坏整体的公共福祉的实现。这一规定虽然有助于加强审批机关的职权，也回避了被变更内容的强制性与指导性这两个法律概念的不确定性给执行所带来的麻烦，但仍然不符合现行法律规定，缺乏可操作的实效性，应当作出修改。不论是上位规划与下位规划的冲突，还是同位规划之间的冲突，终归是对整个行政规划体系统一性的破坏，终归是对人类理性的自我嘲讽。要获取规划的理性，我们需要正视复杂的现实，遵循历史的经验，勘定理性的边界。

行政机关制定行政规划一般旨在对未来作出规划，一般需经较长的期限方能实现。但考察全国各省的十一五规划发现，至少12个省所规定的指标均低于20％，只有4个省高于这一标准，平均起来也无法完成全国的指标。

协商原则有时在法律中是有明确规定的。在同位规划之间发生水平冲突时，则应在法定空间内按照协商原则予以调整。

[22]3．整合原则与逆流原则调整机制之间的协调整合原则和逆流原则之间是相反相成的关系，两者的路线刚好相反，但最终目的均在于保证行政规划的合理性和科学性。但涉及城市性质、规模、发展方向和总体布局重大变更的，须经同级人民代表大会或者其常务委员会审查同意后报原批准机关审批。

（一）调整规划垂直冲突的原则法律的层级冲突一般根据上位法优于下位法的规则来解决。法定的关系为行政规划的制定确立了基本的统一的法律秩序，在此秩序之内，各行政规划的制定者可以本着协商原则进行相互协调，共同为规划目标的实现而努力。[4]行政规划有上下之分，相应地，规划冲突就有上位规划与下位规划之间的垂直冲突，即上位规划与下位规划在同一事项的强制性内容上作出了不同的规定。再次，事务的共同对话机制。

如果无法或者不愿协商，则只能请求上级行政机关作出裁定。德国行政法学家福斯特霍夫（E．Forsthoff）曾指出两者之间的差别：法律规范之间是一致还是矛盾的，可由解释的方法来确定。

编制城市近期建设规划，应当依据已经依法批准的城市总体规划。在同一地域、同一事项等之上，可能会存在着多重行政规划。

它要求城乡规划报送审批前，组织编制机关应当依法将城乡规划草案予以公告，并采取论证会、听证会或者其他方式征求专家和公众的意见。[23]这就为在实现整合原则的同时实现逆流原则的要求提供了制度上的保障。